Uitdagingen met transformeren binnen Caribisch Nederland

Recentelijk hebben we vanuit Solventa een domeinarchitectuur mogen opstellen voor de unit SZW op Bonaire, zijnde de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) voor de bijzondere gemeenten in Caribisch Nederland. Deze organisatie is volop in ontwikkeling met mooie ambities waarbij ze moeten omgaan met de nodige beperkingen en uitdagingen. Dit artikel geeft een inkijkje in de omgeving waarbinnen de unit SZW moet acteren.

Context

De Rijksoverheid in Nederland kent momenteel 15 ministeries. De ministeries zijn inhoudelijk verantwoordelijk voor het invoeren en het uitvoeren van beleid. De meeste ministeries zijn op Bonaire, Sint Eustatius en Saba direct vertegenwoordigd door een eigen uitvoeringsorganisatie zijnde een unit.[1] Zo ook is het ministerie van SZW vertegenwoordigd door een eigen unit SZW.

De unit SZW is verantwoordelijk voor de uitvoering van sociale voorzieningsregelingen en voor arbeidsinspectie en bemiddeling. In vergelijking met Nederland zijn dat taken die door het UWV, SVB, arbeidsinspectie, arbeidsbureaus en gemeenten, zeg maar de SUWI-keten, worden uitgevoerd. Het werk wordt door zo’n 45 personen uitgevoerd voor een bevolkingsgroep van ongeveer 31.000 mensen.

De unit SZW heeft als missie om samen met burgers, werkgevers en (sociale) partners verder te bouwen aan de toekomst van Caribisch Nederland met voor iedere persoon een menswaardig bestaan. Daarbij streven ze na dat inwoners van Caribisch Nederland een met Europees Nederland gelijkwaardig voorzieningenniveau hebben alsmede een gelijkwaardig beschermingsniveau op de arbeidsmarkt, met gelijkwaardige rechten en plichten.

De uitvoeringsunits op Caribisch Nederland zijn relatief klein en kunnen daarom voor de uitvoering van hun taken een beroep doen op de dienstverlening van Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN). RCN is een organisatie die ondersteunt bij taken zoals het formele werkgeverschap, bedrijfsvoering zoals facilitaire zaken, huisvesting, ICT, personeelszaken en opleidingen. RCN valt onder de directe verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK).

Transformatie

De unit SZW heeft een relatief nieuw managementteam dat vol ambitie invulling wil geven aan hun missie, visie en strategie. Topprioriteit heeft het te allen tijde bewezen rechtmatig en tijdig betalen van uitkeringen aan inwoners zodat enerzijds de inwoners niet in de problemen komen en anderzijds de organisatie aantoonbaar compliant is. Daarbij is het niet alleen noodzakelijk om het verouderde applicatielandschap aan te passen, maar ook het gehele dienstverleningsconcept. Zo wil de unit gaan werken met case managers die alle belangen van een inwoner behartigen en daarbij kijken naar de integrale (hulp) vraag van de klant. Daarbij wordt het werk niet alleen uitgevoerd vanachter het bureau maar ook door proactief de wijk in te trekken en actief samen te werken met sociale partners.

Uitdagingen

De unit SZW heeft met een diversiteit aan uitdagingen te maken. Enkele van die uitdagingen zijn onderstaand beschreven:

• Ministeriële lijnverantwoordelijkheid en kaderstelling
• Digitale infrastructuur
• Basisregistraties
• Personeel
• Vaardigheden

Ministeriële lijnverantwoordelijkheid en kaderstelling

De ministeries sturen hun uitvoeringsunits zelf aan en de units leggen in diezelfde lijn verantwoordelijkheid af aan hun ministerie. Dat maakt units redelijk autonoom waardoor ze bijvoorbeeld zelf over de inrichting van hun applicatielandschap beslissen. Het kiezen van generieke voorzieningen zoals bijvoorbeeld een platform voor case management (zaaksysteem) wordt daardoor echter wel bemoeilijkt; immers veel partijen met hun eigen voorkeuren en aansturende kaders moeten het met elkaar eens worden. De RCN organisatie legt in de lijn verantwoordelijkheid af aan het Ministerie van BZK en hebben alleen een service verlenende rol richting de units. Daardoor heeft RCN geen of een beperkte mogelijkheid het gebruik van generieke voorzieningen af te dwingen.

Wat aan consensus vorming ook niet bijdraagt is de ministeriële kaderstelling op het gebied van beleid en architectuur.  Allereerst gaan deze kaderstellingen veelal uit van de unieke en luxe situatie in Europees Nederland en zijn daarom niet of beperkt toepasbaar in de context van de BES-eilanden. Denk bijvoorbeeld alleen al maar aan het ontbreken van volwaardige en up-to-date basisregistraties. Daarnaast gaan de kaderstellingen er niet van uit dat ook in de overall applicatie architectuur op Caribisch Nederland samenhang geborgd moet zijn, bijvoorbeeld  om dezelfde generieke voorzieningen te kunnen gebruiken. Gelet op de beperkte omvang van elk unit is een eigen applicatie landschap simpelweg niet te beheren en te onderhouden. Autonomie lijkt echter bij de ministeries als belangrijker gepercipieerd te worden.

Digitale infrastructuur

Voor cloud voorzieningen zijn de BES-eilanden afhankelijk van de digitale connectiviteit met Nederland / Europa door middel van onderzeese datakabels. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) laat onderzoek doen (mei 2024) om de digitale connectiviteit te versterken. Voor diverse toepassingen is de huidig digitale connectiviteit te beperkt mede als gevolg van de verouderde kabels. Dat betekent dat niet altijd gekozen kan worden voor services die alleen in de cloud worden aangeboden hetgeen bij softwareleveranciers wel de actuele trend is. Daarmee wordt in de huidige stand van techniek de mogelijke keuzes aanzienlijk beperkt.

De kosten voor telefoonvoorzieningen op de BES-eilanden kunnen variëren, maar over het algemeen zijn ze aanzienlijk hoger dan in Europees Nederland. Dit komt door verschillende factoren, zoals de beperkte concurrentie en de hoge kosten voor infrastructuur waaronder onderzeese kabels en zendmasten. Telefoon en sms-diensten worden derhalve zeer beperkt gebruikt, ook zakelijk niet voor bijvoorbeeld notificaties. Daarentegen maken de inwoners vooral gebruik van Whatsapp en Facebook met behulp van hun internetbundel. De kosten voor internet zijn in verhouding met Nederland weliswaar ook hoog, maar worden tot (in ieder geval) 2026 door de Rijksoverheid gesubsidieerd voor alle eindgebruikers (zowel consument als zakelijk).

Voorzieningen zoals DigiD en eHerkenning zijn op dit moment nog niet beschikbaar op de BES-eilanden. DigiD wordt in 2025 geïntroduceerd samen met de invoering van het Burger Service Nummer (BSN).  Digitale identificatie en authenticatie is op het moment beperkt mogelijk en beperkt toepasbaar. Het met de klant delen van het klantdossier hoort daar bijvoorbeeld nu nog niet bij.

Basisregistraties

De basisregistraties op de BES-eilanden zijn nog niet op het niveau van Europees Nederland en de digitale uitwisseling gebeurt veelal nog met het periodiek uitwisselen van (mutatie-)bestanden. Ook zijn de registraties onvoldoende voor volledige toepassing door de units.

De PIVA (Basis Persoonsregistratie) bijvoorbeeld past momenteel nog niet bij wat nodig is voor de uitvoering van de regelingen door de unit SZW.  Zo moeten voor de unit SZW o.a. familiebanden tussen personen en verzorgers vastgelegd kunnen worden en moeten ook niet-ingezetenen langdurig vastgelegd kunnen worden in plaats van slechts 4 maanden.

Verder werken de verschillende administraties van de units met verschillende identificerende persoonsnummers (A-nummer, sedulanummer, CRIB). Dat maakt het uitwisselen van gegevens extra complex. Zoals hiervoor genoemd wordt in 2025 het BSN ingevoerd dat daarmee het enige unieke nummer moet gaan worden.

Ook zijn niet alle basisregistraties up-to-date. Veelal komt dat omdat de prikkel ontbreekt om de juiste gegevens aan te leveren. Zo kon een inwoner / huurder haar verhuizing niet doorgeven omdat het huisnummer in de opgegeven straat niet bekend was bij het Openbaar Lichaam (de gemeente).

Personeel

Het vinden van de juiste resources is op de BES-eilanden ook een uitdaging. Veel jongeren zien hun ontplooiing en nabije toekomst liggen in de USA of in Nederland. Daarom moeten de units het vooral hebben van mensen die naast hun werk graag het hele jaar van het mooie weer, eventueel de duiksport en de rust op het eiland willen genieten.

Vaardigheden

Op de BES-eilanden zijn naast Nederlands ook Papiaments en Engels erkend als officiële talen. Tevens zijn er veel Spaanstalige inwoners. De meeste informatiefolders zijn beschikbaar in deze vier talen. Officiële documenten zijn in principe beperkt tot Nederlands en Engels, omdat het juridisch lastig is deze ook juist te vertalen naar Papiaments en Spaans. Dat maakt het voor een deel van de inwoners dus wel erg lastig deze goed te begrijpen.

Een mooie verbetering is dat op de BES-eilanden hard wordt gewerkt aan het vergroten van digitale basisvaardigheden onder de bevolking. Daarvoor is het leeraanbod vertaald naar het Papiaments en Engels.

Is de unit SZW in staat om de ambitie waar te maken?

Het simpele antwoord is: absoluut, ondanks dat de lat met het uitvoeren van zo’n 20 regelingen en vergunningen en een burger/werkgever-centrische werkwijze hoog is gelegd! De opgestelde domeinarchitectuur geeft invulling aan een target operating model waarmee door middel van een aanbesteding een passend case & decision management platform geselecteerd kan worden. Daarbij zoekt de unit SZW actief de samenwerking op met RCN en de daarbinnen acterende Shared Service Organisatie. Samenwerken met partners (zowel in primaire als wel in de ondersteunende processen) is immers expliciet een van de inrichtingsprincipes van de organisatie.

Zo zal ook voor sommige ondersteunende functies meegelift worden op de ontwikkelingen bij RCN. Denk daarbij aan het gebruik van generieke voorzieningen zoals een Document Management Systeem met bijbehorende archiveringsfunctionaliteit alsmede aan een voorziening voor het beheer van social media en dan met name voor wat betreft de whatsapp berichten en calls.

Daarnaast gaat het de unit SZW helpen als DigiD en op wat langere termijn eHerkenning zijn ingevoerd. Uitwisseling van gegevens op basis van het BSN-nummers maakt de omgeving minder complex temeer als dat ook via directe koppelingen met PIVA gedaan kan worden. Ook de identificatie en authenticatie voor de digitale serviceverlening is dan opgelost waarbij gerealiseerd wordt dat, net als in Nederland, een grote groep niet in staat zal zijn hier gebruik van te maken vanwege digitale ongeletterdheid.

Verder zal de unit SZW voorlopig gebruik maken van een eigen Persoons- en Werkgeversregistratie. Het is namelijk  niet verantwoord te wachten op de implementatie van een goed lopende Basisregistratie voorziening die alle relevante gegevens omvat.

Qua inrichting van de organisatie wordt op basis van het nieuwe bedrijfsfunctiemodel (in lijn met missie, visie, strategie) een sterkte/zwakte analyse uitgevoerd. De organisatie wil immers graag naar een nieuwe manier van werken. Op basis van de analyse kan een ontwikkelplan op maat opgezet worden om MT en medewerkers de gevraagde vaardigheden te laten opdoen..

Het enthousiasme en de passie bij medewerkers en MT is groot. Stap voor stap zal de unit SZW  haar ambitie waarmaken! Vanuit Solventa zijn we enthousiast dat we daaraan mogen bijdragen en vanuit de domeinarchitectuur de samenhang tussen strategie, inrichtingsprincipes, bedrijfsfuncties, processen, wetgeving, data en applicaties kunnen aanbrengen en bewaken.

[1] Dit geldt bijvoorbeeld niet voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie.